Audit de suivi de la mise en œuvre des recommandations de la commissaire à l'environnement et au développement durable relatives aux stratégies de développement durable

Audit de suivi de la mise en œuvre des recommandations de la commissaire à l'environnement et au développement durable relatives aux stratégies de développement durable Version PDF (328 Ko)

Stratégie fédérale de développement durable

La Loi fédérale sur le développement durable exige du gouvernement du Canada qu'il élabore une stratégie destinée à faire du processus décisionnel environnemental un processus plus transparent qui permet de rendre davantage de comptes au Parlement.
La Stratégie fédérale de développement durable (SFDD), qui porte sur la période allant de 2016 à 2019, présente une perspective pangouvernementale des priorités, des objectifs et des cibles en matière d'environnement et de développement durable, ainsi que des stratégies de mise en œuvre.
Il incombe aux ministères d'établir leur propre stratégie de développement durable et de décrire la façon dont ils entendent appuyer la SFDD.
Sécurité publique Canada (SP) a élaboré sa Stratégie ministérielle de développement durable 2017 - 2020 (SMDD), qui est alignée sur la SFDD et permet de rendre compte annuellement des progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs de cette dernière.
Sécurité publique Canada (SP) s'est engagé à travailler pour l'atteinte des deux objectifs de la SFDD suivants :
- Un gouvernement à faible émission de carbone : Le gouvernement du Canada prêche par l'exemple en réduisant les émissions de carbone de ses opérations.
- Collectivités sûres et en santé : Tous les Canadiens vivent dans des collectivités propres et durables qui contribuent à leur santé et à leur bien-être.

La Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes

La Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes (la Directive du Cabinet) exige de tous les ministères et organismes qu'ils effectuent une évaluation environnementale stratégique (EES) des politiques, plans et programmes proposés afin d'informer le Cabinet à propos de leurs effets sur l'environnement.
Il est attendu des ministères qu'ils effectuent une évaluation préliminaire (analyse) pour déterminer si les projets présentent des effets environnementaux potentiels importants, tant positifs que négatifs.
Les analyses devraient avoir pour but de déterminer les éléments stratégiques à prendre en considération à une étape générale ou conceptuelle, plutôt qu'une évaluation quantitative et détaillée des effets environnementaux comme lors d'une évaluation de projet.
Si des effets environnementaux importants sont cernés, une évaluation complète est requise.
Les ministères doivent préparer une déclaration publique concernant les effets environnementaux lorsqu'ils ont réalisé une EES complète.

Commissaire à l'environnement et au développement durable

En vertu de la Loi sur le vérificateur général et de la Loi fédérale sur le développement durable, le commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) est chargé de superviser les efforts du gouvernement pour protéger l'environnement et de promouvoir le développement durable.
Au nom du vérificateur général du Canada, le CEDD présente aux parlementaires des analyses et des recommandations indépendantes et objectives sur les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour protéger l'environnement et favoriser le développement durable.
Le commissaire effectue régulièrement des audits de performance et est chargé :
- de surveiller les stratégies de développement durable des ministères fédéraux;
- d'assurer la gestion du processus de pétition en matière d'environnement;
- d'effectuer des audits de la gestion, par le gouvernement fédéral, des questions liées à l'environnement et au développement durable.

Rapport et recommandations de la CEDD de 2017

En octobre 2017, la CEDD a publié son rapport d'audit annuel portant sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre des stratégies de développement durable, dans le cadre duquel SP a fait l'objet d'une évaluation. La CEDD a formulé quatre recommandations :
SP devrait :
1. appliquer la Directive du Cabinet à tous les projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l'approbation du ministre responsable ou du Cabinet, tel qu'il est requis;
2. s'assurer de réaliser des évaluations environnementales stratégiques dès l'étape initiale de la conception de ses projets et documenter les dates des évaluations, conformément aux exigences de la Directive du Cabinet;
3. s'assurer de présenter annuellement de l'information sur les résultats de ses pratiques d'évaluation environnementale stratégique;
4. établir directives et outils sur l'évaluation environnementale stratégique ou les améliorer.
SP a accepté chaque recommandation et s'est engagé à prendre un certain nombre de mesures dans le cadre de son Plan d'action de la direction.

Rapport et recommandations de la CEDD de 2017 – Réponse de Sécurité publique

En réponse aux recommandations tirées de l'audit de la CEDD, le Secteur des affaires du portefeuille et des communications (SAPC) a élaboré le Document d'orientation sur l'évaluation environnementale stratégique et le modèle pour Évaluation environnementale stratégique - Analyse préliminaire, qui ont été distribués dans tout le ministère à l'automne 2017.
Conformément aux exigences de la Directive du Cabinet, les documents d'orientation de SP décrivent les obligations du ministère suivantes :
- Effectuer l'analyse préliminaire de tous les projets destinés au ministre ou au Cabinet afin de cerner les résultats directs et indirects liés à la mise en œuvre du projet et de déterminer si ces résultats ont une incidence à l'égard des objectifs et des cibles.
- Si l'analyse préliminaire répond par l'affirmative à n'importe quelle question concernant les impacts potentiels et que l'on évalue que le projet aura des effets environnementaux importants, les Secteurs doivent mener une EES complète.
En vertu du modèle de gouvernance adopté par SP, chaque sous-ministre adjoint (SMA) est responsable de s'assurer de la conformité des projets émanant de son secteur avec la Directive du Cabinet.
Depuis janvier 2018, SP a établi une exigence d'examiner les pratiques ministérielles en matière d'EES deux fois par année au sein du comités interne des politiques (CIP) au moyen de rapports d'étape de mi-année (janvier) et de fin d'année (juillet).
On demande également aux SMA d'inclure des analyses et des considérations liées aux EES lorsqu'ils présentent des projets de politiques au CIP.
SP s'est par ailleurs engagé à rendre compte de ses pratiques en matière d'EES dans son Rapport sur les résultats ministériels (RRM).
Les quatre recommandations de la CEDD ont été soumises au comité ministériel d'audit (CMA) comme étant intégralement mises en œuvre et classées en date du 30 octobre 2018.

Rapport annuel de la CEDD de 2018

En octobre 2018, la CEDD a publié son sixième rapport annuel au Parlement, intitulé Progrès réalisés par les ministères et organismes dans la mise en œuvre des stratégies de développement durable, dans le cadre duquel SP a de nouveau fait l'objet d'une évaluation.
Cet audit visait à déterminer si les organisations préalablement examinées avaient appliqué adéquatement la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, et si elles avaient respecté leur engagement de renforcer leurs pratiques d'évaluation environnementale stratégique.
On a jugé que SP était conforme « dans une large mesure », ayant appliqué la Directive à la majorité des projets que la CEDD a examinés. La CEDD a également constaté que SP avait élaboré des directives et des outils internes pour appliquer la Directive du Cabinet. On a noté que SP s'était « considérablement amélioré » par rapport aux anciennes pratiques.
La CEDD a constaté que les recommandations précédentes de 2017 demeuraient pertinentes et qu'aucune nouvelle recommandation ne devait être ajoutée.

Objectif et portée de l'audit de suivi

Le présent audit de suivi a pour objet de déterminer si les mesures prévues par SP ont été mises en œuvre efficacement en vue de donner suite aux recommandations de la CEDD relatives aux stratégies de développement durable.
L'audit de suivi s'est penché sur les EES élaborées en appui aux présentations au Conseil du Trésor (CT) et aux mémoires au Cabinet (MC) dirigés par SP entre avril 2018 et juin 2019.
Les EES élaborées en appui d'autres politiques, plans et programmes, tels que les proposition en vue du budget et le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation pour les présentations réglementaires, notamment, n'ont pas été examinées.
L'audit n'a pas évalué :
- la qualité de l'analyse dans l'EES et les décisions prises par les Secteurs;
- les processus d'élaboration des MC et des présentations au CT.

Approche et méthodologie de l'audit de suivi

Les méthodes suivantes ont été utilisées dans le cadre de l'audit de suivi :
- Examen de la documentation;
- Entrevues avec des intervenants pertinents, dont :
  - des analystes qui ont préparé les EES faisant partie de notre échantillon d'audit;
  - les cadres de SP responsables de l'élaboration de la Stratégie ministérielle de développement durable 2017 à 2020 et des exigences ministérielles en matière de rapports.
- Consultations auprès de représentants :
  - du CEDD pour discuter de la méthodologie de l'audit;
  - d'Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), de Santé Canada et de Transports Canada pour discuter des pratiques exemplaires.

Conformité aux normes professionnelles
Cet audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des auditeurs internes et à la Politique sur l'audit interne du Gouvernement du Canada, comme en font foi les résultats d'une évaluation externe du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Secteurs d'intérêt

Dans le cadre de la mission, nous avons évalué si les éléments suivants ont été mis en place à SP pour soutenir efficacement le processus d'exécution des évaluations environnementales stratégiques pour tous les projets de politiques, de plans et de programmes :

SP a établi un cadre de gouvernance efficace pour assurer une surveillance du processus d'exécution des EES.
La Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes est appliquée constamment.
SP rend compte de la portée et des résultats de la SMDD et de ses pratiques d'évaluation environnementale stratégique.

Gouvernance en matière d'évaluation environnementale stratégique

Surveillance du processus d'EES
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Obligations redditionnelles et responsabilités de surveillance claires en ce qui concerne le processus d'intégration des questions de durabilité environnementale dans la prise de décision.	SP a réparti les responsabilités liées à l'application de la Directive du Cabinet : Le Secteur de la gestion ministérielle élabore la SMDD et coordonne la reddition de comptes en regard de ses objectifs. Le SAPC a élaboré les documents d'orientation en 2017 pour faciliter l'application de la Directive du Cabinet; toutefois, on ne lui a pas à ce moment assigné de responsabilité continue en matière de surveillance des processus et pratiques liés aux EES. Les dirigeants des Secteurs sont responsables d'effectuer les analyses préliminaires et les EES, et de veiller à obtenir les approbations requises. Selon les pratiques exemplaires identifiés, SP n'a pas adopté de responsabilité de surveillance claire concernant la révision des pratiques ministérielles en matière d'EES, ainsi que concernant la surveillance et la remise en question de l'intégration de considérations environnementales dans les projets individuels.

Orientation et formation
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Des ressources ministérielles sont disponibles pour soutenir l'application de la Directive du Cabinet.	Les documents d'orientation élaborés par SP s'alignent sur les attentes et exigences de la Directive du Cabinet. Il n'y a aucune ressource spécialement affectée ou aucun réseau de soutien à SP qui fournisse des conseils d'expert sur les EES, contrairement aux processus établis pour soutenir d'autres considérations clés pour la prise de décision, dont l'analyse comparative entre les sexes plus, les répercussions des traités modernes et les langues officielles. Il y a peu d'opportunité de formation sur l'exécution des EES et SP n'a pas établi d'exigence de formation à l'échelle ministérielle à cet égard. Les analystes rencontrés en entrevue n'avaient pas reçu de formation sur la réalisation des EES.

Application de la Directive du Cabinet

Intégration précoce des considérations environnementales potentielles
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
L'analyse des considérations environnementales devrait être pleinement intégrée à l'élaboration d'une politique, d'un plan ou d'un programme. De plus, la prise en compte des effets environnementaux devrait commencer tôt dans les étapes de planification conceptuelle du projet et se dérouler de manière itérative.	Le Document d'orientation sur l'évaluation environnementale stratégique et le Modèle pour l'analyse aux fins de l'EES sont fournis aux Secteurs par l'Unité des affaires du Cabinet avec chaque avis de tâche initial pour les propositions au Cabinet. On demande aux analystes d'indiquer la date de début et de fin de l'évaluation lorsqu'ils remplissent le Modèle pour l'analyse aux fins de l'EES. Cependant, nous ne pouvons pas attester que les dates indiquées sur les analyses préliminaires examinées reflètent avec exactitude une prise en compte précoce des effets environnementaux lors de l'élaboration d'une proposition par le Secteur.

Exhaustivité des EES effectuées
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Tous les projets de politiques, de plans et de programmes tiennent compte des effets environnementaux potentiels, c'est-à-dire des résultats directs et indirects liés à la mise en œuvre du projet, qu'ils soient positifs ou négatifs. Toutes les EES sont effectuées à l'aide du modèle de SP et approuvées par le personnel autorisé.	D'après les EES examinées, nous avons constaté les faits suivants : Certaines analyses préliminaires n'ont été réalisées que partiellement; dans certains cas, les Secteurs n'ont pas inclus de justification pour appuyer leur évaluation de tous les effets environnementaux potentiels; Certaines analyses préliminaires n'ont pas été signées et datées par l'analyste, le directeur, le directeur général ou le sous-ministre adjoint responsable; Les Secteurs n'ont pas toujours utilisé le modèle approuvé par SP pour effectuer leurs analyses préliminaires. Des modèles d'EES remplis en entier contribuent à assurer que des analyses détaillées de tous les effets environnementaux potentiels ont été menées et démontrent que leurs résultats ont été ratifiés par le personnel autorisé.

Exigences de réalisation d'une EES complète
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Une EES complète doit être menée si une analyse préliminaire permet de déterminer qu'il y aura des effets environnementaux (positifs ou négatifs) importants.	Dans la majorité des analyses préliminaires examinées, les Secteurs ont indiqué qu'il n'y avait aucun effet (positif ou négatif) sur chacun des éléments de l'environnement ou des objectifs et cibles de la SFDD. Des effets environnementaux potentiels ont été relevés dans l'analyse préliminaire de certains projets examinés, mais n'ont pas fait l'objet d'une EES complète par SP. Selon les renseignements limités fournis, nous ne pouvons pas attester que les effets potentiels relevés ont été jugés importants.

Preuve de consensus sur les effets environnementaux pour les projets conjoints
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Pour les projets conjoints dirigés par SP, le ministère est responsable d'arriver à une conclusion commune sur les effets environnementaux. Les Secteurs responsables sont tenus d'intégrer les résultats de l'analyse environnementale des autres ministères et leurs conclusions. Il incombe aux partenaires interministériels de fournir ces renseignements à SP.	Environ la moitié des projets dirigés par SP examinés étaient des MC ou des présentations au CT conjoints. D'après l'examen des documents reçus, nous ne pouvons pas attester que la perspective des ministères co-promoteurs a été reflétée dans l'élaboration des options du projet et dans les analyses d'EES. Dans quelques cas, l'analyse préliminaire du ministère co-promoteur a été intégrée telle quelle dans le modèle d'EES, sans indication qu'elle ait été remise en question par SP et que la conclusion globale ait été tirée de façon commune entre tous les ministères participants.

Preuves à l'appui de l'analyse
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Les questions environnementales devraient être considérées de manière itérative tout au long du processus d'élaboration des politiques et s'intégrer entièrement à l'analyse de chaque option élaborée, de façon à comparer les répercussions des solutions de rechange au projet et à en tenir compte afin de réduire les risques pour l'environnement. Pour effectuer l'analyse, l'analyste peut utiliser une variété d'outils, notamment des matrices, des listes de vérification et des experts du ministère et d'autres organisations.	Les Secteurs responsables ont fourni des copies des modèles d'EES remplis; cependant, aucune documentation telle que des résumés, des études de cas, des analyses ou toute autre forme de donnée probante n'a été fournie à la Direction générale de l'audit interne et de l'évaluation (DGAIE) pour justifier la manière dont ont été considérés les résultats environnementaux potentiels, positifs ou négatifs. Comme les Secteurs n'ont pas identifié d'effets environnementaux potentiels pour la plupart des projets examinés dans le cadre de cet audit, il nous est impossible de nous prononcer à savoir si les analyses d'autres options ont été prises en compte.

Reddition de comptes sur les pratiques d'EES

Pratiques de gestion de l'information
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Le Document d'orientation sur l'évaluation environnementale stratégique de SP stipule que les bureaux des SMA doivent conserver des copies signées de leurs analyses préliminaires et EES respectives. Ils doivent aussi veiller au contenu des dossiers, à leur exactitude et à leur exhaustivité aux fins de reddition de compte par l'entremise du Rapport sur les résultats ministériels (RRM) ou aux fins de futurs audits ou évaluations.	Lorsque nous avons demandé des EES et leurs preuves à l'appui, la plupart des bureaux des SMA ont eu de la difficulté à repérer les documents dans les délais accordés. On a ultimement demandé à l'Unité des affaires du Cabinet de fournir des copies de documents du Cabinet que certains bureaux de SMA n'arrivaient pas à trouver. Des défis similaires liés au repérage de documents d'EES sont survenus au moment des audits de la CEDD de 2017 et de 2018.

Reddition de comptes sur les pratiques d'EES
Nos attentes	Ce que nous avons constaté
Il incombe aux fonctionnaires des ministères et des organismes de rendre compte des EES relatives aux politiques, aux plans et aux programmes ainsi que des progrès réalisés pour atteindre leurs objectifs de la SMDD dans leur RRM. Une approche systématique devrait être établie pour recueillir l'information et rendre compte des résultats atteints de façon complète et exacte.	SP rend compte de son rendement par rapport aux objectifs de sa SMDD et à ses pratiques d'EES dans le RRM, tel que l'on s'y attend. SP n'a pas établi de processus permettant d'intégrer systématiquement les effets environnementaux potentiels cernés dans les EES dans le but d'atteindre les objectifs de sa SMDD ou les cibles plus larges de la SFDD. On demande aux SMA de discuter des questions environnementales liées à chaque projet présenté au CPI.

Conclusions

SP a mis en œuvre des mesures de gestion pour appliquer les recommandations antérieures de la CEDD sur les stratégies de développement durable; cependant, le ministère devrait envisager d'autres améliorations pour augmenter l'efficacité du cadre et des pratiques actuels, ainsi que pour assurer que les décisions sont prises en pleine connaissance des effets environnementaux.

Une surveillance claire des pratiques d'EES pour veiller à l'intégration précoce, des ressources formées, et l'évaluation systématique des effets environnementaux potentiels lors de l'élaboration des projets en tenant compte des cibles de la SMDD et de la SFDD.
Bien que certains outils et documents d'orientation soient disponibles, les analystes de SP n'ont pas facilement accès à de la formation et il n'y a pas de ressource spécialement affectée ou de réseau pour les soutenir lors de l'exécution des EES.
Les pratiques de gestion de l'information devraient être revues pour s'assurer que les renseignements utilisés dans le cadre de la production de rapports ou de futures audits ou évaluations internes ou externes soient complets et exacts, ainsi qu'accessibles pour l'élaboration future de politiques.

Recommandations

Tous les sous-ministres adjoints devraient travailler conjointement pour améliorer le cadre et les pratiques actuels au moyen des mesures suivantes :
1. Revoir le cadre de gouvernance actuel et établir des rôles, responsabilités et obligations clairs relatifs au processus de réalisation des évaluations environnementales stratégiques de tous les projets de politiques, de plans et de programmes.
2. Veiller à ce que les documents d'orientation, la formation et les outils sur les évaluations environnementales stratégiques correspondent aux besoins du ministère.
Chaque sous-ministre adjoint devrait améliorer les pratiques de son secteur au moyen des mesures suivantes :
1. Mettre en place des mécanismes de surveillance pour appuyer l'intégration itérative des questions environnementales potentielles tout au long de la vie d'un projet.
2. S'assurer que les pratiques de gestion de l'information permettent au ministère de s'acquitter de ses obligations en matière de documentation et de reddition de comptes.

Annexe A : Plan d'action de la direction de SP

Recommandation	Mesures prévues	Date d'achèvement prévue
Tous les sous-ministres adjoints devraient travailler conjointement pour améliorer le cadre et les pratiques actuels au moyen des mesures suivantes : Revoir le cadre de gouvernance actuel et établir des rôles, responsabilités et obligations clairs relatifs au processus de réalisation des évaluations environnementales stratégiques de tous les projets de politiques, de plans et de programmes. Veiller à ce que les documents d'orientation, la formation et les outils sur les évaluations environnementales stratégiques correspondent aux besoins du ministère.	Le SAPC, en consultation avec tous les secteurs, dirigera : l'examen du cadre de gouvernance actuel, notamment des rôles, des responsabilités et des obligations de rendre compte; l'examen et l'évaluation des documents d'orientation, de la formation et des outils disponibles. Le SAPC présentera les options et les prochaines étapes proposées aux fins de décision de la part du Comité interne des politiques internes.	Juin 2020
Chaque sous-ministre adjoint devrait améliorer les pratiques de son secteur au moyen des mesures suivantes : Mettre en place des mécanismes de surveillance pour appuyer l'intégration itérative des questions environnementales potentielles tout au long de la vie d'un projet. S'assurer que les pratiques de gestion de l'information permettent au ministère de s'acquitter de ses obligations en matière de documentation et de reddition de comptes.	Chaque SMA exigera que des mécanismes de surveillance soient intégrés à toutes les nouvelles propositions de politique, de plan et de programme afin que l'on tienne compte des répercussions environnementales potentielles pendant toute la durée d'une proposition. Chaque BSMA créera : un document pour faire le suivi de toutes les analyses RSE préliminaires menées par le Secteur et, au besoin, des analyses RSE complètes; un système de classement électronique pour veiller à ce que toutes les versions finales et signées des EES préliminaires et complètes ainsi que tous les documents d'accompagnement soient numérisés et sauvegardés	Décembre 2020 (et par la suite)

Date de modification :: 2022-11-04

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