ARCHIVE - 2007-2008 Évaluation sommative de l’Initiative relative aux mesures de lutte contre le crime organisé

Rapport sommaire final

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Table des matières

• Liste des acronymes
• 1. Introduction
  • 1.1. Contexte
  • 1.2. Objectifs de l’évaluation
  • 1.3. Aperçu du CGRR
  • 1.4. Méthodologie
  • 1.5. Limites de l’étude
• 2. Conclusions et recommandations
  • 2.1. Pertinence
  • 2.2. Réussite
  • 2.3. Rentabilité
  • 2.4. Gestion de l’Initiative
• Annexe A : Activités de base de l’Initiative relative aux MLCCO
• Annexe B : Liste des questions du CGRR et du CED par secteur d’intérêt
• Annexe C : Modèle logique de l’Initiative relative aux MLCCO

Liste des acronymes

Remarque : Les règles d’affectation des noms ont aussi été utilisées dans le présent rapport pour citer en référence les activités de base financées dans le cadre de l’Initiative relative aux MLCCO. Elles se trouvent à l’annexe A.

Introduction

En avril 2001, l’Initiative relative aux mesures de lutte contre le crime organisé (MLCCO) (ci‑après appelée l’Initiative) a obtenu un financement de 150 millions de dollars, répartis sur une période de cinq ans, pour la mise en œuvre d’un certain nombre d’activités au sein de quatre ministères et organismes fédéraux ou la reconduction de ces activités :

• le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile du Canada (PSPCC) (anciennement le ministère du Solliciteur général du Canada);
• la Gendarmerie royale du Canada (GRC);
• le ministère de la Justice du Canada (MJ), incluant le Service fédéral des poursuites (maintenant BDPP);
• le Service correctionnel du Canada (SCC).

Les Services conseils du gouvernement (qui faisaient partie autrefois de Conseils et Vérification Canada) ont procédé à l’évaluation sommative au nom des partenaires de l’Initiative et de concert avec le Groupe de travail sur l’évaluation interministérielle (GTEI), présidé par SPPCC, qui comprenait des membres de chaque ministère ou organisme partenaire.

Le rapport est structuré en deux sections :

• La section 1 fournit a) un bref contexte général ayant donné lieu à l’Initiative; b) un aperçu de l’Initiative; c) la description des objectifs; d) la méthodologie d’évaluation.
• La section 2 présente les conclusions et recommandations organisées par secteurs : pertinence, réussite, rentabilité et gestion de l’Initiative (c.-à.-d. conception et réalisation).

Soulignons que le présent rapport sommaire se fonde sur le rapport technique complet intitulé Évaluation sommative de l’Initiative relative aux mesures de contre le crime organisé (novembre 2006).

1.1 Contexte

Le crime organisé peut englober une gamme d’activités criminelles, dont le trafic et le passage de drogues, de personnes, de produits illicites et de produits contrefaits; divers types de fraude commerciale, de fraude sur les marchés financiers et de fraude liée à la haute technologie; le blanchiment d’argent, la corruption et l’intimidation. Le crime or-ganisé comprend des groupes traditionnels, des bandes de motards criminels et divers groupes émergents comme les organisations de souches asiatique et est‑européenne. Ce qui est intéressant, c’est qu’aucun groupe du crime organisé ne domine à lui seul au Canada. Trois villes constituent cependant les noyaux de la criminalité au Canada : Vancouver, Toronto et Montréal. On a dressé le profil d’approximativement 600 groupes du crime organisé au Canada, dont 400 sont des groupes « indépendants ».

Le projet de loi C-24, Loi modifiant le Code criminel (crime organisé et application de la loi), L.C. 2001, ch. 32, a reçu la sanction royale le 18 décembre 2001, et est entré en vigueur en 2002. Le projet de loi C‑24 a simplifié la définition d’« organisation criminelle ». La définition modifiée (qui se trouve dans le projet de loi C‑24) réduisait de cinq à trois le nombre de personnes nécessaires pour constituer une organisation criminelle ou un gang. Ainsi, la législation canadienne concorde avec la définition internationale applicable indiquée dans la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, à laquelle le Canada est partie.

De plus, le projet de loi C‑24 faisait de la participation à une organisation criminelle un acte criminel, d’où une approche plus efficace et plus solide juridiquement concernant l’appartenance au crime organisé. Les dispositions peuvent viser toutes les personnes (et pas uniquement les membres de l’organisation) qui participent en toute connaissance de cause à des activités qui favorisent la réalisation des objectifs criminels d’une organisation. Outre la création de trois nouvelles infractions d’organisation criminelle, le projet de loi C‑24 améliorait la protection contre l’intimidation de personnes ayant une fonction dans le système de justice pénale; élargissait les dispositions sur les produits de la criminalité et les biens infractionnels; créait une justification limitée en matière d’application de la loi3; prévoyait l’élargissement des dispositions sur l’écoute électronique.

En avril 2001, le ministre de la Justice et procureur général du Canada ainsi que le Solliciteur général du Canada ont annoncé un nouveau financement et de nouvelles mesures de lutte contre le crime organisé qui renforcent l’engagement du gouvernement à s’attaquer au problème. Ainsi, l’Initiative relative aux mesures de lutte contre le crime organisé a vu le jour et elle comprend des activités reliées à la mise en œuvre des dispositions du projet de loi C‑24, de même que plusieurs activités ayant trait aux enquêtes, à l’application de la loi et aux poursuites. Au total, 150 millions de dollars ont été réservés pour l’Initiative sur cinq ans, à partir de 2001, et 30 millions de dollars annuellement par la suite. Le tableau ci-dessous indique la répartition du financement de l’Initiative et les nouveaux équivalents temps plein (ETP) proposés par ministère ou organisme4.

Tableau 1 : Financement de l’Initiative et ETP (sur cinq ans)

Dans le cas du tableau 1, soulignons que le montant du financement indiqué représente les salaires ainsi que le fonctionnement et l’entretien (F et E). Pour la GRC, le montant comprenait le financement pour un certain nombre d’activités de base liées à la formation ou au soutien à la formation ainsi qu’à l’infrastructure et à l’équipement (comme l’indique l’annexe A du présent rapport).

1.2 Objectifs de l’évaluation

Comme il s’agit d’une évaluation sommative, le présent rapport met l’accent sur la réussite de l’Initiative par rapport à ses résultats attendus figurant dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR). Il tente également de répondre aux sept questions du Comité d’examen des dépenses (CED) du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) (voir l’annexe B).

Essentiellement, l’évaluation sommative a pour objectif d’évaluer (en fonction de la portée de l’Initiative) l’incidence de l’Initiative depuis sa création en avril 2001. Plus particulièrement, l’objectif de la présente étude était d’évaluer l’Initiative à l’égard des aspects suivants :

• la pertinence continue de l’Initiative;
• la réussite par rapport aux principaux résultats attendus qui sont les suivants :
  • capacité accrue d’enquêter sur les infractions liées au crime organisé et d’intenter des poursuites à leur égard;
  • compréhension et connaissance accrues à l’égard des enjeux touchant le crime organisé et des outils de lutte contre le crime organisé;
  • capacité accrue de détection et de ciblage des infractions et des groupes du crime organisé;
  • partenariats améliorés (résultats attendus non reflétés par le modèle logique);
  • enquêtes efficaces (nationales et internationales);
  • meilleure préparation des cas;
  • poursuites plus efficaces;
  • dissuasion, perturbation, démantèlement et neutralisation des organisations criminelles;
  • accroissement de la sécurité publique et de la protection contre le crime organisé;
• la rentabilité et les autres stratégies;
• la conception et la réalisation (ou la gestion de l’Initiative).

1.3 Aperçu du CGRR

Un CGRR a été mis en place pour l’Initiative, dès sa création. En septembre 2005, on a mis à jour le CGRR grâce à des consultations avec les quatre ministères et organismes partenaires, et la version mise à jour a été présentée au SCT à la fin de 2005.

Le CGRR comprend trois composantes déterminantes : (1) législation/politiques/recherche; (2) enquêtes et application de la loi; (3) poursuites. Chacun des quatre ministères ou organismes partenaires a obtenu le financement afin d’entreprendre des activités de base précises qui concourent aux composantes du CGRR. SPPCC a obtenu du financement pour des activités reliées à la surveillance de l’Initiative, à la recherche, aux séances d’information et aux partenariats avec la police mohawk d’Akwesasne visant à accroître la capacité du Service de police mohawk d’Akwesasne (SPMA) d’établir un partenariat avec d’autres organismes chargés de l’application de la loi pour lutter contre le crime organisé et la criminalité transfrontalière. Le MJ (maintenant BDPP) a obtenu un financement visant à fournir davantage d’ETP en relation avec les poursuites, et le MJ a obtenu un financement visant à fournir l’assistance internationale et la recherche. La GRC a obtenu un financement touchant les domaines suivants : formation, infrastructure et renseignement. Dans bon nombre de cas, particulièrement à la GRC, ces activités rehaussaient les activités existantes ou l’infrastructure existante. Au SCC, un financement supplémentaire a été accordé pour la formation et la création d’une unité centrale du renseignement.

On trouvera à l’annexe A un résumé des liens entre les composantes du CGRR et les activités de base. Le modèle logique de l’Initiative relative aux MLCOO, qui relie les activités aux résultats attendus, se trouve à l’annexe C.

1.4 Méthodologie

L’évaluation a eu lieu entre le troisième trimestre de l’exercice 2005-2006 et le premier trimestre de 2006-2007. La méthodologie se fondait sur le CGRR ainsi que sur les méthodologies, sources de données et indicateurs précisés. L’évaluation aborde les 15 questions d’évaluation indiquées dans le CGRR et les sept questions du CED du SCT. Dans plusieurs cas, on a combiné les questions du CGRR et du CED qui étaient très semblables. L’annexe B résume et combine ces questions par secteur.

La méthodologie d’évaluation comprenait quatre champs d’enquête :

• examen des documents;
• analyse de l’information quantitative et de l’information financière;
• études de cas comprenant au total dix cas, dont cinq antérieurs à l’Initiative relative aux MLCCO et cinq postérieurs aux MLCCO;
• entrevues avec 106 employés dans les administrations centrales et sur le terrain.

1.5 Limites de l’étude

Plusieurs limites méritent d’être soulignées en ce qui a trait à la présente étude, et il convient d’en tenir compte à la lecture du présent rapport. Ces limites sont énumérées ci-dessous avec de plus amples détails dans le rapport technique complet.

1. L’attribution s’est révélée difficile en raison d’autres initiatives de lutte contre le crime organisé et de la dispersion de l’Initiative relative aux MLCCO et parce que nombre des activités de base qui composent l’Initiative appuient, en réalité, des améliorations apportées à l’infrastructure et aux activités existantes.
2. L’appui découlant des données quantitatives est faible : sur les 20 indicateurs approximativement énoncés dans le CGRR, nous n’avons reçu des données correspondantes que pour cinq d’entre eux seulement.
3. Les partenaires de l’Initiative relative aux MLCCO emploient une définition opérationnelle différente d’organisation criminelle (parfois appelée gangs) ou de groupes du crime organisé. Les données quantitatives et qualitatives peuvent donc donner lieu à des imprécisions puisqu’il est possible que les données ne soient pas recueillies selon la même définition opérationnelle.
4. Les études de cas comportent des limites méthodologiques, car une comparaison équivalente entre les cas antérieurs à l’Initiative relative aux MLCCO et ceux postérieurs à l’Initiative s’est révélée passablement difficile.

Bien qu’il ne s’agisse pas particulièrement d’une limite de la présente étude, il convient de souligner que les niveaux de financement pour l’Initiative relative aux MLCCO ont été réduits à moins de 25 % du financement prévu ou demandé à l’origine, mais que les résultats attendus de l’Initiative n’ont pas changé. Par conséquent, il se peut que la capacité de l’Initiative de démontrer les répercussions découlant de la chaîne de résultats ait été entravée, et il est important d’en tenir compte dans la gestion des attentes à l’égard des résultats de l’Initiative relative aux MLCCO.

Aussi, bien que les évaluateurs aient fait un effort concerté pour établir une distinction entre le BDPP et le MJ dans le présent rapport, cela n’était peut-être pas toujours possible. La réponse de la gestion fournira de plus amples éclaircissements à ce sujet.

Conclusions et recommandations

Les conclusions tirées dans le présent rapport reposent sur les éléments de preuve recueillis au cours de l’étude à partir des quatre champs d’enquête. Comme les données quantitatives étaient limitées, les conclusions sont fortement axées sur les perceptions des répondants. On a tiré des conclusions lorsqu’il y avait un fort consensus chez la plupart des répondants; lorsque les groupes de répondants (p. ex. à l’AC et sur le terrain, ou le MJ (et maintenant MJ et BDPP) et la GRC) étaient fortement d’accord; ou lorsque les répondants citaient des exemples d’éléments probants en appui à leurs réponses. En outre, dans la mesure du possible, les perceptions des répondants ont été corroborées grâce à l’appui supplémentaire d’autres champs d’enquête.

Des recommandations sont formulées dans le présent document relativement aux conclusions présentées. Après chaque recommandation se trouve une référence entre parenthèses pour indiquer à quel partenaire s’adresse la recommandation.

2.1 Pertinence

Le champ de la pertinence servait à examiner les questions visant à déterminer : si une initiative de lutte contre le crime organisé, comme l’Initiative relative aux MLCCO, sert toujours l’intérêt public et si  elle demeure une priorité du gouvernement; quelle menace le crime organisé fait peser sur la société canadienne; quel est le rôle approprié du gouvernement, à tous les échelons, pour s’attaquer au problème.

Conclusions

En général, l’Initiative relative aux MLCCO sert toujours l’intérêt public puisque le crime organisé représente une menace grave pour la sécurité publique et un problème persistant au Canada. La lutte contre le crime organisé demeure une priorité fédérale, et le soutien du gouvernement du Canada à cet égard demeure un besoin important.

Quant à la pertinence du rôle approprié du gouvernement, une initiative dirigée par le gouvernement, visant à mener des activités de lutte contre le crime organisé comme celles financées dans le cadre de l’Initiative relative aux MLCCO, demeure aussi pertinente aujourd’hui qu’en 2001. Qui plus est, les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que les administrations municipales doivent assumer des rôles importants en qualité de partenaires. En dernier lieu, le secteur privé doit également assumer un rôle dans la lutte contre le crime organisé, puisque les organismes du secteur privé ont participé, par l’entremise de la formation et de la sensibilisation prévues dans le cadre de l’activité de base des opérations Pipeline/Convoy/Jetway (PCJ)5.

2.2 Réussite

Le secteur de la réussite a examiné la mesure dans laquelle ont été atteints les résultats attendus de l’Initiative relative aux MLCCO. La présente section aborde également les répercussions imprévues de l’Initiative.

Capacité accrue (d'enquêter et d'intenter des poursuites)

Conclusions

Les nouvelles dispositions du projet de loi C-24 procurent une capacité accrue d’enquêter et d’intenter des poursuites, car a) les procureurs ont recours aux dispositions se rapportant au crime organisé dans la négociation de plaidoyers; b) les enquêteurs ont recours aux nouvelles dispositions pour structurer leurs enquêtes et établir le bien-fondé de leur recours à l’écoute électronique. La justification en matière d’application de la loi est un des outils les plus utiles.

Pour certains aspects, les nouvelles dispositions législatives ne fonctionnent pas comme prévu. La crainte à l’égard des contestations fondées sur la Charte demeure un élément dissuasif éventuel au moment de porter effectivement des accusations concernant l’association à une organisation criminelle, aux termes des articles 467.11 à 467.13 du Code criminel; par conséquent, bon nombre de procureurs continuent de porter des accusations en vertu des articles plus traditionnels du Code criminel et de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances. À cet égard, les procureurs croient que la durée des peines imposées aux criminels, au moyen d’accusations plus traditionnelles, se compare à celles qui leur seraient imposées s’ils étaient poursuivis en vertu des nouvelles accusations concernant l’association à une organisation criminelle. La disposition relative à la prolongation de la période de validité de l’autorisation d’interception des communications ne remplit pas sa fonction en raison des questions liées à la capacité restreinte d’accroître le nombre de cibles en cours d’enquête et au moment choisi pour coordonner le renouvellement des demandes d’autorisation d’écoute électronique.

Recommandations

1. La nouvelle disposition législative en vertu du projet de loi C-24 se rapportant à la définition d’organisation criminelle peut prendre du temps à s’imposer au sein du système juridique canadien, de sorte que l’on puisse comprendre le risque réel des contestations fondées sur la Charte. La communication des réussites entourant le recours aux nouvelles accusations visant la participation aux organisations criminelles est susceptible d’atténuer la nature intimidante des dispositions. Par conséquent, le MJ et BDPP doit trouver des façons d’améliorer la communication touchant le recours aux dispositions visant les organisations criminelles, doit maintenir des voies de communication ouvertes et doit continuer de faire preuve de perspicacité concernant les réussites et les défis liés particulièrement à la définition d’organisation criminelle. (MJ et ODPP)

2. Comme les dispositions élargies en matière d’écoute électronique ne fonctionnent pas comme prévu, le MJ doit examiner cette question et envisager des révisions éventuelles afin d’atténuer les problèmes relevés. (MJ)

Compréhension et connaissances accrues

Conclusions

Tous les ministères et organismes sur le terrain et à leur administration centrale ont acquis une compréhension et des connaissances accrues des questions touchant le crime organisé et des outils de lutte contre le crime organisé. Cet aspect peut être considéré comme une des plus grandes réussites de l’Initiative relative aux MLCCO. La participation aux groupes de travail, au réseautage et à la formation (comme la formation sur les opérations d’infiltration, la formation sur le projet de loi C‑24 et la formation sur le renseignement à l’intention des ARS) a favorisé de meilleures connaissances et une meilleure compréhension. Près de 90 % des répondants ont déclaré mieux connaître et comprendre les outils et questions touchant le crime organisé. Cela dit, la fonction de recherche comporte certaines lacunes pour ce qui est de la compréhension et des connaissances accrues. Parmi les domaines précis de recherche à renforcer, mentionnons la recherche sur les répercussions du crime organisé, la capacité de collecte de données et d’analyse visant à remplir la fonction de recherche et d’évaluation, ainsi que la communication des résultats de recherches aux intervenants.

3. L’amélioration continue des connaissances et de la compréhension s’impose par le truchement d’une fonction de recherche renforcée. À ce titre, SPPCC et le MJ doivent accorder une priorité élevée aux activités de recherche financées dans le cadre de l’Initiative relative aux MLCCO. (SPPCC et MJ)

Capacité accrue de détection et de ciblage

Conclusions

Grâce à l’Initiative, la capacité de détection et de ciblage des infractions et des organisations liées au crime organisé s’est accrue. Les activités de l’Initiative ayant favorisé une telle amélioration comprennent le nombre accru d’activités en partenariat (comme les partenariats sur le terrain entre le MJ (maintenant ODPP) et la GRC); la coopération internationale; l’apport des partenaires des services de police municipale. Les évaluations nationales et provinciales de la menace du SCRC (à l’aide de la méthode SLEIPNIR) ont également été utiles à cet égard. De même, au SCC, la détection et le ciblage des groupes du crime organisé dans les établissements se sont améliorés grâce à la formation sur le renseignement); toutefois, d’autres améliorations seraient possibles si le logiciel I2 ou d’autres mécanismes de communication de l’information sur un réseau protégé était entièrement opérationnels.

Recommandations

4. Il convient d’accroître le rôle du SCC en matière de détection et de ciblage grâce à la mise en œuvre et à l’utilisation d’un réseau protégé en vue d’établir un partenariat avec les ministères et au sein de sa propre organisation, pour permettre un meilleur partage du renseignement. Pour y parvenir, il faut faire en sorte que le logiciel I2 soit opérationnel ou que l’on puisse recourir à un autre logiciel adéquat qui répond aux exigences de mise en commun de l’information. Le SCC devra vraisemblablement obtenir un financement supplémentaire pour cette activité. (SCC)

Partenariats améliorés

Conclusions

Chez les partenaires de l’Initiative, l’amélioration la plus importante à l’égard des partenariats était survenue entre la GRC et le MJ (ce qui inclue maintenant le BDPP) au niveau de la gestion (comme en témoigne la planification stratégique coordonnée) et au niveau opérationnel (comme l’illustre la participation aux conseils avant l’inculpation et à l’assistance en matière de communication). Le résultat peut être imputable à l’esprit général de l’Initiative relative aux MLCCO et à la visibilité accrue du phénomène du crime organisé découlant de l’Initiative. Soulignons cependant que le raffinement des partenariats varie d’une région à l’autre en raison des écarts au chapitre des ressources sur le terrain au MJ (maintenant le BDPP).

Le partenariat avec le SCC en est au stade embryonnaire, mais il est perçu comme important et ayant besoin d’être amélioré. Par exemple, même si le financement découlant de l’Initiative relative aux MLCCO a servi à offrir des séances d’information à divers organismes chargés de l’application de la loi au Canada, les enquêteurs n’ont pas encore le réflexe de considérer le SCC comme faisant partie de la solution d’enquête.

De même, les partenariats sont plus nombreux avec les intervenants à l’échelle fédérale, provinciale et municipale. En outre, les rapports se sont établis avec les intervenants internationaux compétents et les intervenants du secteur privé.

Soulignons que, même si les partenariats avec les organismes externes se sont améliorés au cours des cinq dernières années, il est difficile d’établir avec précision la mesure dans laquelle cela est attribuable à l’Initiative relative aux MLCCO. La formation offerte dans le cadre des opérations PCJ a donné lieu à des partenariats avec le secteur privé; toutefois, la possibilité de renforcer les relations avec le secteur privé ne s’est pas entièrement matérialisée en raison des limites financières et de l’accent mis sur les priorités d’application de la loi.

Recommandations

5. Il est recommandé d’améliorer les partenariats avec le SCC afin de mieux tirer profit de l’information et des renseignements que le SCC peut fournir. Un partenariat amélioré entre le SCC et la GRC serait possible grâce à la création de liens entre le SCC et l’Unité mixte d’enquête sur le crime organisé (UMECO), selon ce qui convient le mieux sur le plan opérationnel. (SCC et GRC)

6. Il convient d’évaluer d’autres partenariats entre le SCC et le MJ (maintenant le BDPP) afin de comprendre l’avantage qui pourrait découler de la participation du SCC à l’étape des poursuites et de détermination de la peine. Des discussions s’imposent entre l’unité de la sécurité préventive et des renseignements de sécurité (SPRS) du SCC et le MJ (maintenant le BDPP)  afin de lancer cette activité. (SCC et /BDPP)

7. La GRC doit évaluer l’importance d’ajouter des ressources supplémentaires aux activités des opérations PCJ afin d’accroître la contribution du secteur privé grâce à la sensibilisation accrue à l’activité criminelle. (GRC)

Enquêtes efficaces

Conclusions

Plusieurs améliorations apportées aux MLCCO ont rendu les enquêtes plus efficaces, notamment les activités d’apprentissage et l’intégration de l’échange du renseignement entre de nombreux ministères, organismes et services de police internationaux. La production des évaluations nationales et provinciales de la menace du SCRC et les améliorations apportées à l’infrastructure comme le CenCIS, le RECOL, de même que les ETP additionnels visant à renforcer le Centre d’appels PhoneBusters ont tous contribué à améliorer les enquêtes sur le crime organisé. En outre, en raison des changements apportés à la mise en commun de l’information, le SCC est parfois en mesure de contribuer aux enquêtes grâce au cheminement des renseignements dans les deux sens entre le SCC et ses partenaires de la police.

Qui plus est, lorsque le MJ (maintenant le BDPP) est en mesure d’assurer un rôle consultatif (particulièrement avec l’avocat de la Couronne désigné), l’Initiative relative aux MLCCO a rehaussé l’efficacité des enquêtes. Les répercussions qu’a eues cette nouvelle culture du partenariat sur les enquêtes, et qui s’est instaurée grâce à l’Initiative relative aux MLCCO, ont débouché sur un meilleur processus décisionnel en matière d’enquête; un nombre réduit d’erreurs d’enquête; des enquêtes plus ciblées; la collaboration du MJ (maintenant le BDPP) et de la GRC pour l’établissement des priorités en matière d’enquête. Toutefois, dans bon nombre de cas, le MJ (maintenant le BDPP) n’a pas été en mesure de fournir les ressources humaines permettant de répondre à la demande.

Meilleure préparation des cas et poursuites plus efficaces

Conclusions

La préparation des cas et les poursuites sont passablement plus efficaces grâce à l’Initiative relative aux MLCCO. On constate une amélioration importante dans les affaires où le MJ (maintenant le BDPP)  intervient tôt et de façon continue. Dans ces cas, les affaires sont mieux organisées et gérées, et la divulgation peut être prête au moment où sont portées les accusations. Il importe de souligner que cela est attribuable, en partie, aux facteurs non financés par l’Initiative relative aux MLCCO, comme la communication de la preuve par voie électronique et les techniques de gestion des cas graves.

Le MJ (maintenant le BDPP)  ne dispose pas des ressources permettant de poursuivre tous les cas liés au crime organisé repérés par les enquêteurs de la GRC et ceux ne relevant pas de la GRC. À ce titre, il convient d’établir un équilibre entre les demandes de ressources du côté des enquêtes et les ressources disponibles du côté des poursuites. En outre, l’énorme fardeau continu en matière de communication et le coût de renonciation au retrait des enquêteurs des activités d’enquête durant la préparation en vue de la communication gênent les efforts déployés pour la lutte contre le crime organisé.

En ce qui a trait aux autres activités de base de l’Initiative relative aux MLCCO, le CenCIS a procuré des avantages à la préparation des cas grâce à la réduction du temps requis pour fournir l’information de l’écoute électronique, car cette information est numérique et qu’elle est facile à consulter. En outre, le MJ (maintenant le BDPP) et les tribunaux sont désormais d’accord en général : les techniques des opérations PCJ sont valides, puisque la jurisprudence se rapportant aux opérations PCJ est suffisamment importante – 95 p. 100 des accusés visés par les opérations PCJ plaident coupable.

Recommandations

8. Il convient d’entreprendre un examen des niveaux de ressource sur le terrain au MJ (maintenant le BDPP) afin de déterminer un niveau approprié qui maintiendra adéquatement une capacité d’intenter des poursuites contre des individus liés au crime organisé. Ce faisant, il faudra tenir compte de l’investissement accru (grâce aux investissements provenant du fédéral, des provinces et des municipalités) et des objectifs d’enquête établis par les équipes intégrées d’enquête. En fonction des résultats de cet examen, le MJ (maintenant le BDPP) devra peut-être obtenir un financement supplémentaire afin d’assurer une capacité adéquate. (BDPP)

9. Le MJ (maintenant le BDPP) et la GRC doivent collaborer afin d’étudier des options éventuelles visant à améliorer l’efficience du processus de divulgation et à le rendre moins chronophage pour les deux parties. (BDPP et GRC)

Perturbation du crime organisé et accroissement de la sécurité publique

Conclusions

Pour ce qui est de l’obtention des résultats finaux, la GRC a perturbé plus de groupes du crime organisé en 2004-2005 qu’en 2003-2004, et le MJ (maintenant le BDPP) a traité quatre fois plus d’affaires liées au crime organisé en 2004 qu’en 2000. On trouvera des exemples généraux du degré de perturbation concernant le crime organisé dans le Rapport ministériel sur le rendement 2004‑2005 de la GRC, selon lequel 46 « autres » groupes du crime organisé ont été perturbés; 570 installations de culture de marijuana ont été démantelées; 36 laboratoires clandestins ont été perquisitionnés; une hausse de 514 % de la saisie de cartouches de cigarettes a été enregistrée; 3,4 M $ en faux billets canadiens ont été saisis6.

En outre, les statistiques des opérations PCJ fournies dans le tableau suivant sont partiellement attribuables à l’Initiative relative aux MLCCO puisque a) le financement pour les coordonnateurs des opérations PCJ et les trousses de formation a été versé dans le cadre de cette activité de base, mais b) les saisies ne visent pas toutes forcément le crime organisé.

De même, pour 2002 et 2003, l’activité de base du SPMA a fourni un résumé des accusations portées et des saisies effectuées. Entre janvier 2002 et avril 2003, 85 accusations ont été portées, 380 000 $ en espèces ont été saisis, et 148 kg de marijuana ont été saisis8. Ces résultats sont partiellement attribuables à l’Initiative relative aux MLCCO puisque le SPMA travaille en partenariat avec les OPC locales.

D’après l’information fournie, il est clair que les organisations partenaires de l’Initiative relative aux MLCCO perturbent l’activité du crime organisé et que, dans certains cas, cette perturbation s’est accrue depuis 2001, année de mise en œuvre de l’Initiative. Dans tous les cas, l’information n’est que partiellement attribuable à l’Initiative relative aux MLCCO; toutefois, certains des exemples sont associés de plus près à l’Initiative, car le démantèlement est rattaché aux activités financées. Par conséquent, dans l’ensemble, l’Initiative a vraisemblablement contribué à la tendance de l’activité accrue de perturbations.

2.3 Rentabilité

La rentabilité tient à des questions touchant l’efficacité et l’efficience de l’Initiative et la manière d’améliorer ces aspects; si les deniers publics sont utilisés judicieusement; si les activités de l’Initiative relative aux MLCCO sont abordables.

Soulignons que répondre aux questions touchant la rentabilité de l’Initiative comportait son lot de difficultés, notamment tenter d’isoler l’efficacité de l’Initiative relative aux MLCCO proprement dite de l’efficacité d’autres initiatives de lutte contre le crime organisé, à l’échelle tant fédérale que provinciale. Par conséquent, il était impossible de séparer les coûts des réussites associées à l’Initiative relative aux MLCCO de ceux associés à ces autres initiatives. Qui plus est, bien qu’il soit possible de quantifier les coûts de l’Initiative relative aux MLCCO, bon nombre des activités de base ont été mises en œuvre dans les AC, avec des résultats attendus au niveau local; il était donc impossible de ventiler les coûts d’une activité particulière par rapport à des répercussions particulières sur le terrain.

Efficacité et autres stratégies

Conclusions

Pour renforcer l’efficacité de l’Initiative relative aux MLCCO, il semble que l’on doit établir un équilibre approprié entre les « trois phases du cycle de vie » (enquête, poursuite, mesures correctionnelles) de l’Initiative. Actuellement, dans le cadre du cycle de vie, on fait porter l’accent plutôt sur la phase de l’enquête, laquelle présente des défis au chapitre des ressources et des opérations pour les autres composantes.

Selon une perspective pangouvernementale, une initiative de lutte contre le crime organisé dirigée par le fédéral demeure aussi pertinente aujourd’hui qu’en 2001, année de mise en œuvre de l’Initiative relative aux MLCCO. Quant aux rôles, les partenaires provinciaux et municipaux participent déjà aux enquêtes, et on a confié au secteur privé un rôle aussi important qu’il était possible de le faire. Par conséquent, l’Initiative proprement dite ou une combinaison d’autres initiatives de lutte contre le crime organisé comporte d’autres options possibles.

Recommandations

10. Il convient de tenir des discussions à l’échelon de la haute direction (peut‑être au niveau des sous‑ministres) afin que les organismes et ministères partenaires collaborent dans le but d’établir un juste milieu entre les trois phases (enquête, poursuite et mesures correctionnelles) selon une perspective pangouvernementale. Les discussions auraient pour objet de dégager un consensus quant au degré approprié et uniforme d’activité du crime organisé à cibler à la phase de l’enquête pour lequel il est possible d’assurer un soutien aux phases de la poursuite et des mesures correctionnelles. Idéalement, compte tenu des investissements non fédéraux consentis pour les enquêtes liées au crime organisé, ces discussions comprendraient les partenaires provinciaux, territoriaux et municipaux, le cas échéant. Il faut déterminer des niveaux de ressources suffisants dans les phases correspondantes du cycle de vie et obtenir ou changer les sources de financement afin d’appuyer la réalisation des objectifs. Un mémoire au Cabinet sera peut‑être requis pour la réalisation du présent objectif. (Tous les partenaires)

Efficience

Conclusions

Pour ce qui est de l’efficience globale, du côté des poursuites, le temps moyen que les procureurs consacraient à chaque affaire semble diminuer. Toutefois, faute de données comparables d’autres administrations ou pays équivalents et de données sur les affaires réglées, il est impossible de déterminer exactement si ces cas sont menés de façon aussi efficiente que possible.

L’intervention du même procureur dès le début du processus et de façon continue durant le cycle de vie d’une enquête est essentielle à l’efficience du cas, car, en raison de la complexité des dossiers, les changements répétés de procureurs nuisent à l’efficience.

Rendement de l'investissement

Conclusions

Sans mesures comparables ou points de référence valides, il est impossible de déterminer avec exactitude si l’Initiative relative aux MLCCO permet l’optimisation des ressources dans l’ensemble. Mentionnons cependant que, dans le cadre de certaines activités de base, l’optimisation des ressources semble s’accentuer au cours des cinq dernières années. Par exemple, d’après les statistiques sur la valeur en argent des saisies, il est possible de déterminer que, pour chaque dollar consacré aux opérations PCJ en 2001‑2002, approximativement 10 $ ont été saisis; en 2004, pour chaque dollar consacré aux opérations PCJ, 40 $ ont été saisis. Pour chaque dollar consacré à l’activité de base du SPMA au cours d’une seule année, 0,76 $ ont été saisis. Soulignons qu’une évaluation complète était impossible, puisque aucune donnée n’a été fournie sur la valeur des autres produits prohibés saisis dans le cadre de ces activités de base. Si ces valeurs étaient fournies, les montants de la valeur des saisies augmenteraient considérablement, faisant grimper du coup la valeur par dollar dépensé.

Les participants aux études de cas croient en l’optimisation des ressources. Dans les cas postérieurs à l’Initiative relative aux MLCCO, les participants ont indiqué que les coûts de l’enquête étaient raisonnables compte tenu des résultats obtenus; pour ce qui est des poursuites, il y a eu des plaidoyers de culpabilité négociés dès le début grâce à une communication de la preuve bien préparée, d’où une réduction des coûts globaux. D’après un groupe de participants, on aurait économisé un million de dollars en frais de justice; tandis qu’un autre groupe a indiqué que la période de poursuite était réduite à six mois plutôt que de s’étendre sur deux ou trois ans grâce aux plaidoyers de culpabilité négociés dès le début. Par conséquent, l’Initiative relative aux MLCCO a vraisemblablement contribué au rendement du capital investi dans certains domaines. Par exemple, il y a meilleure optimisation des ressources lorsque le MJ (maintenant le BDPP) intervient dès le début du processus (selon le modèle de l’Initiative relative aux MLCCO); toutefois, comme les participants aux études de cas ne pouvaient quantifier avec exactitude le coût total du cas, il est impossible d’étayer exactement cette conclusion au moyen de chiffres.

Recommandations

11. Dans le cadre de leurs activités de recherche, SPPCC, MJ et le BDPP doivent tenter de trouver un mécanisme permettant de déterminer des points de référence pour l’évaluation du rendement de l’investissement. (SPPCC, MJ et BDPP)

Abordabilité

Conclusions

Pour ce qui est de l’abordabilité, étant donné que seulement 30 % environ des groupes criminels connus font l’objet d’une enquête active, vu les commentaires des répondants qui se disent dépassés, il semble que la lutte contre le crime organisé soit presque interminable. Étant donné l’ampleur du problème, on pourrait faire valoir que les 30 millions de dollars par année versés par l’Initiative relative aux MLCCO sont tout à fait abordables, mais bien insuffisants.

Dans le cadre de l’Initiative relative aux MLCCO, au nombre des mesures prises pour la gestion des facteurs de dépense, mentionnons la méthode SLEIPNIR, un outil qui donne la priorité aux cibles connues du crime organisé. En outre, les enquêteurs collaborent désormais avec les procureurs afin de porter des accusations contre un nombre raisonnable de cibles pour chaque cas lié au crime organisé. Toutefois, comme on l’a mentionné précédemment, le nombre de cas est souvent trop élevé pour que le MJ  (maintenant le BDPP) puisse les traiter.

Les possibilités de changer l’affectation des fonds à l’intérieur de l’Initiative proprement dite sont limitées. Par exemple, les sommes consacrées à l’activité de base de consultation en matière de législation de SPPCC pourraient être transférées de sorte que les fonctions d’administration et de recherche du CNC soient transférées à SPPCC. Il serait éventuellement possible de transférer les activités de formation du MJ aux ressources sur le terrain (au BDPP) si les activités de formation liées au projet de loi C‑24 sont maintenant terminées. Si les améliorations de l’infrastructure de la GRC ont été menées à terme ou que les séances de formation ont été offertes et qu’il n’y a pas de besoin continu, on pourrait transférer ces fonds à des secteurs en ayant besoin, comme la base de données des profils d’identification des diamants, le SCRC ou le soutien continu aux activités liées à l’écoute électronique comme le CenCIS. Au SCC, le financement est insuffisant, et on ne dispose d’aucune marge de manœuvre pour réaffecter les ressources.

Recommandations

12. Il est recommandé d’examiner les possibilités limitées ci‑après en ce qui a trait à la réaffectation des fonds dans les ministères partenaires :

1. le financement consenti à SPPCC pour l’activité de base de consultation en matière de législation pourrait être transféré pour appuyer les fonctions de secrétariat et de recherche du CNC (SPPCC);
2. les activités de formation du MJ pourraient éventuellement être transférées aux ressources sur place (au BDPP), si les activités de formation relatives au projet de loi C‑24 sont maintenant terminées (MJ et BDPP);
3. si les améliorations de l’infrastructure de GRC ont été menées à terme ou que les séances de formation ont été offertes et qu’il n’y a pas de besoin continu, ces fonds pourraient être transférés à des secteurs en ayant besoin, comme la base de données sur les profils d’identification des diamants, le SCRC ou le soutien continu aux activités liées à l’écoute électronique, notamment le CenCIS (GRC).

2.4 Gestion de l’Initiative

La gestion de l’Initiative (ou conception et réalisation) comprenait l’examen visant à déterminer si toutes les activités de base de l’Initiative relative aux MLCCO avaient été ou non mises en œuvre, la mesure dans laquelle l’Initiative avait été bien gérée et si on disposait de ressources suffisantes pour réaliser les objectifs.

Mise en œuvre et gestion

Conclusions

Sur les 23 activités de base de l’Initiative, 19 ont été intégralement mises en œuvre, et les quatre autres, partiellement. Voici la liste des activités de base partiellement mises en œuvre et leur état d’avancement :

• Programme de protection des sources et des témoins (GRC) : Le PPST sera mis en œuvre prochainement. Les trousses de formation étaient prévues en mars 2006. Cette activité de base a été différée à la suite des changements survenus dans les besoins en formation découlant des événements terroristes du 11 septembre 2001.
• Consultation en matière de législation (SPPCC) : Cette activité de base, qui comprenait la mise à jour des guides sur la détermination de la peine et des séances de formation, ne sera pas mise en œuvre comme prévu; aucune séance de formation n’est prévue, et le financement a donc été transféré aux activités de recherche à la Direction générale des affaires correctionnelles de SPPCC.
• Établissement d’une base de données des profils d’identification des diamants (GRC) : La mise en œuvre de cette activité de base se poursuit comme prévu. La période de mise en œuvre de la base de données des profils d’identification des diamants devrait être longue, car il s’agit d’une nouvelle technologie. Les questions de ressources entourant l’entrée d’échantillons dans la base de données nuisent au rythme des activités.
• Améliorations du SCRC (GRC) : En raison de changements majeurs dans cette activité de base, nous avons indiqué une mise en œuvre partielle de cette activité.

En général, les répondants avaient une opinion favorable à l’égard de la gestion globale de l’Initiative, mais ils ont formulé des suggestions relatives à des améliorations, notamment un meilleur soutien à l’Initiative durant les trois phases du cycle de vie (enquête, poursuite et mesures correctionnelles); l’augmentation des ressources du SCC afin que le Service puisse dûment s’acquitter de son rôle en matière de renseignement concernant le crime organisé; des ressources accrues en appui aux bases de données et à l’information sur le rendement.

Recommandations

13. En ce qui a trait à la mesure du rendement de l’Initiative, seulement 20 % des données quantitatives étaient disponibles pour l’évaluation sommative, et le personnel de chaque ministère ou organisme partenaire devait déployer des efforts importants pour satisfaire aux exigences d’évaluation. Il conviendrait de songer à fournir un niveau suffisant de ressources humaines pour appuyer la maintenance des bases de données tant pour les activités de renseignement que pour la diffusion de l’information sur le rendement. (Tous les partenaires)

14. Pour ce qui est de la diffusion de l’information sur le rendement, il convient de noter que les ministères et organismes ont adopté des définitions opérationnelles différentes du « crime organisé », laquelle est considérée comme une limite dans la présente étude. Par conséquent, les partenaires doivent collaborer pour garantir l’utilisation d’une définition opérationnelle commune au moment de fournir l’information sur le rendement se rapportant à l’Initiative afin d’améliorer l’uniformité de l’information. (Tous les partenaires)

Ressources suffisantes

Conclusions

En règle générale, les ressources étaient suffisantes pour la mise en œuvre de la plupart des composantes de l’Initiative. Il y a cependant quelques questions obscures; par exemple, on n’a pas tenu compte des effets en aval découlant de la mise en place d’un nombre plus élevé de policiers (même au‑delà de l’investissement du gouvernement fédéral). Bien que le nombre d’enquêteurs provinciaux ait augmenté, il n’y a eu aucune augmentation correspondante du nombre de procureurs fédéraux.

Le SCC et le SCRC ont constaté d’autres exceptions aux niveaux de financement adéquats où l’on a quantifié le manque de fonds; toutefois, impossible de préciser si ces activités sont reliées à l’Initiative relative aux MLCCO ou à la lutte contre le crime organisé en général. Au SCC, les répondants de l’AC ont indiqué avoir mis en œuvre le plus grand nombre possible d’activités au moyen du financement annuel de 500 000 $, mais ils ont besoin de fonds supplémentaires pour poursuivre leurs activités de renseignement. Par exemple, les ARS n’ont pas le temps de recueillir l’information qui serait utile pour la lutte contre le crime organisé, car ils sont responsables de la gestion du crime organisé et de la population carcérale courante. Le SCC estime à 16 millions de dollars par année (ou 80 millions de dollars sur cinq ans) les exigences de financement. Au SCRC, les activités prévues dans le cadre de l’Initiative relative aux MLCCO ont connu des changements majeurs, d’où un écart de 3,9 millions de dollars.

Sur le plan de la gestion financière, au cours des quatre dernières années, les dépenses des partenaires de l’Initiative s’inscrivaient dans les limites acceptables (même si l’analyse concernant SPPCC n’a pu être effectuée que pour les trois dernières années9). Il convient toutefois de souligner certains aspects. D’après l’information financière, les activités de base du MJ  (maintenant le BDPP) ont obtenu environ 20 % moins de fonds que ce qui avait été prévu dans le concept approuvé de l’Initiative relative aux MLCCO en raison des réductions budgétaires au Ministère.

Recommandations

15. Les partenaires de l’Initiative doivent déterminer le niveau de financement supplémentaire requis par les trois secteurs de l’Initiative ayant indiqué le besoin le plus important, soit les procureurs locaux du MJ (maintenant le BDPP); le SCRC afin de poursuivre le travail très important se rapportant aux évaluations nationales et provinciales de la menace; les activités de renseignement du SCC. (BDPP, MJ, GRC et SCC)

16. À SPPCC, il faut songer à attribuer à chaque initiative spéciale, comme l’Initiative relative aux MLCCO, un identificateur financier distinct de sorte qu’on puisse repérer rapidement le budget alloué et les dépenses au cours d’un exercice donné. (SPPCC)

Annexe A : Activités de base de l’Initiative relative aux MLCCO

Annexe B : Liste des questions du CGRR et du CED par secteur d’intérêt

Annexe C : Modèle logique de l’Initiative relative aux MLCCO

1 Pendant la période visée par l’examen, le Service fédéral des poursuites (SFP) était l’organe de poursuite du ministère de la Justice. Au cours de la rédaction du présent rapport, le SFP est devenu le Bureau du directeur des poursuites pénales (BDPP). Ce bureau continue d’assumer la fonction de poursuite fédérale, mais à titre d’entité indépendante, qui ne relève plus du ministère de la Justice. Étant donné que ce changement organisationnel peut avoir des répercussions sur la mise en application d’un certain nombre de recommandations contenues dans le rapport sommaire et qu’il modifie la compréhension de certaines questions touchant les ressources relevées dans les rapports sommaire et technique, les références au SFP devraient être assimilées au milieu actuel du BDPP. Dans les cas où les références au MJ concernent la fonction de poursuite, on s’est efforcé de l’indiquer comme suit : « MJ (maintenant BDPP ». Le BDPP est désigné sous ce nom dans les recommandations, car celles-ci sont axées sur l’avenir.

2 Au cours de la rédaction du présent rapport, l’expression UMECO a été changée pour Groupe intégré d’enquête sur le crime organisé; toutefois, par souci de précision, l’expression UMECO a été utilisée dans le présent rapport.

3 Les nouvelles dispositions touchant la justification en matière d’application de la loi relevaient des paragraphes 25.1 à 25.4 du Code criminel. Ces dispositions accordent aux agents d’application de la loi et à d’autres personnes intervenant sous leur direction une protection limitée contre la responsabilité pénale de certains actes par ailleurs illégaux commis au cours d’une enquête ou dans le cadre d’une mesure d’exécution d’une loi du Parlement.

4 Le montant réel transféré aux ministères correspond à 87 % des fonds désignés, puisque 13 % sont retenus à l’administration centrale pour le coût des locaux concernant les nouvelles ressources salariales.

5 Le programme Pipeline/Convoy/Jetway renforce chez les agents de police et les autres destinataires de la formation l’aptitude à observer, à soutenir une conversation et à enquêter, ce qui accroît leur capacité de repérer l’activité anormale des voyageurs et d’intervenir. Le programme cible l’arrestation des contrebandiers et des criminels en transit dans les véhicules transportant des passagers, dans les véhicules commerciaux ainsi que ceux voyageant par avion, autobus ou train et ceux qui ont recours aux entreprises de transport du courrier ou d’expédition de fret. Cette activité de base a permis d’acquérir une capacité accrue de formation en plus de procurer une meilleure coordination nationale.

6 Il s’agit des résultats déclarés à l’égard de la principale mesure de rendement du TBP de la GRC : « nombre d’autres groupes du CO perturbés » (autres : tous les autres groupes du CO qui ne font pas partie des priorités nationales en matière d’application de la loi et du renseignement).

7 Rapport global des opérations PCJ (de 2001 jusqu’à présent) – Remarque : bon nombre des saisies inférieures au seuil à déclarer ne sont jamais déclarées et ne font donc pas partie des présentes statistiques sur les saisies. Bon nombre des saisies à déclarer ne sont toujours pas déclarées au bureau national des coordonnateurs de programme. Si toutes les saisies étaient déclarées, la valeur exacte des saisies serait encore plus élevée que les valeurs indiquées dans le présent rapport.

8 Soulignons que, même si ces données sur les saisies ne sont pas « indiquées » précisément comme des données sur le crime organisé, compte tenu de l’emplacement géographique de le SPMA dans la région de Cornwall et l’ampleur des activités criminelles dans la région, il est probable que la majeure partie des données sur la criminalité soient attribuables au crime organisé.

9 À la suite des recommandations de l’évaluation formative, on a amélioré le suivi financier à SPPCC en ajoutant un code identificateur financier distinct pour les initiatives spéciales; toutefois, l’extraction de l’information financière demeurait difficile car les initiatives spéciales individuelles comme l’Initiative relative aux MLCCO n’avaient pas de code distinct. Par conséquent, il fallait extraire et séparer l’information manuellement.

Date de modification :

2015-12-15