Rapport « Ce que nous avons entendu » : Bilan des consultations des Canadiens sur le bien-fondé d'un registre pour la transparence en matière d'influence étrangère

Novembre 2023

Sommaire

Sécurité publique Canada (SP) a mené des consultations en personne et en ligne à propos d'un éventuel registre pour la transparence en matière d'influence étrangère (RTMIE) au printemps 2023. L'objectif des consultations consistait à solliciter les commentaires du public canadien et des intervenants sur la façon dont le Canada pourrait concevoir et mettre en œuvre un RTMIE pour renforcer la sécurité nationale en augmentant la transparence et en sensibilisant davantage le public sur l'influence étrangère au Canada.

Ce rapport « Ce que nous avons entendu » présente un aperçu des commentaires reçus de plus de 1 000 répondants en ligne et de plus de 80 groupes d'intervenants clés. Le rapport traite également des commentaires du public faits dans les médias canadiens sur la mise en œuvre d'un RTMIE.

Thèmes clés

Dans l'ensemble, les répondants sont en faveur de l'établissement d'un registre au Canada. Ils ont fait valoir la nécessité d'une nouvelle mesure visant à accroître la transparence au sujet de l'influence étrangère au Canada et à décourager l'influence étrangère malveillante au Canada. Les répondants ont souligné le besoin de clarté. Un RTMIE doit définir de manière appropriée qui doit être inscrit ainsi que ce qui constitue une activité devant être inscrite. Les répondants ont également insisté sur le fait que, dans la mesure du possible, un RTMIE ne devrait pas entraîner un fardeau administratif indu pour les inscrits. Ils soutiennent généralement l'idée que des sanctions financières et pénales devraient être établies et accompagnées de moyens adéquats en matière d'application de la loi afin de promouvoir la conformité.

Enfin, bien que les répondants soient en faveur de l'établissement d'un RTMIE, ils ont également insisté sur le fait que ce dernier ne constituera qu'un seul outil parmi l'éventail d'outils nécessaires pour contrer l'ingérence étrangère. Les intervenants ont exhorté le gouvernement à entreprendre des réformes structurelles et culturelles, ainsi que d'autres modifications législatives, au sein des organisations de sécurité nationale; à poursuivre son programme de sensibilisation auprès des communautés à risque d'ingérence étrangère; et à affecter des ressources supplémentaires à l'application de la législation actuelle liée à la lutte contre l'ingérence étrangère.

Contexte et l'approche

L'ingérence étrangère (IE) constitue une menace importante sur la démocratie et la sécurité nationale du Canada. L'IE s'agit des activités entreprises par des États étrangers ou leurs mandataires qui visent à faire avancer leurs propres objectifs stratégiques au détriment des intérêts nationaux du Canada. Ces activités sont trompeuses, coercitives, menaçantes ou illégales. L'influence étrangère malveillante est un sous-ensemble de l'IE et comprend une initiative secrète ou non transparente menée à la demande d'un commettant étranger, ou en association avec ce dernier,  dans le but d'exercer une influence et d'influencer les résultats. L'IE, et plus précisément l'influence étrangère malveillante, se distingue des moyens légitimes, légaux et transparents pour exercer une influence, tel que le lobbying, les activités de défense des intérêts et les activités diplomatiques ordinaires.

Le 10 mars 2023, Sécurité publique Canada a lancé des consultations pour orienter la création d'un RTMIE au Canada, visant à accroître la transparence et la sensibilisation du public sur les activités d'influence étrangère au Canada. Des registres similaires ont été adoptés aux États-Unis et en Australie, et on prévoit qu'un registre entrera en vigueur au Royaume-Uni en 2024.

Les consultations visaient à solliciter les commentaires du public canadien et des intervenants sur la façon dont le Canada devrait concevoir un RTMIE. De plus, au cours de la période de consultation, plusieurs commentateurs ont fait connaître publiquement leurs points de vue dans les médias canadiens. Le gouvernement du Canada s'est réjoui de ces contributions au débat public et a tenu compte de ces points de vue pour informer l'élaboration d'un RTMIE.

La consultation publique en ligne a duré soixante (60) jours pour solliciter les points de vue du public Canadien. Les commentaires pouvaient être transmis par l'intermédiaire d'un sondage en ligne ou par une boîte aux lettres électronique. Tous les membres du public canadien étaient appelés à participer à titre volontaire. Le sondage était composé de six questions ouvertes concernant le RTMIE (voir annexe A – tableau 1). Les répondants ont eu l'occasion de donner d'autres points de vue au sujet de la consultation et de téléverser un document dans le cadre de leur réponse au sondage. Au total, il y a eu 932 réponses au sondage, 71 envois distincts par courriel et aucun téléversement de documents. Les réponses, qui sont traitées ci-après, représentent les divers points de vue du public Canadien.

Le gouvernement du Canada a également consulté plus de 80 différents intervenants, et plus de 40 organisations différentes, ainsi qu'avec des universitaires et des experts en la matière. Ces intervenants représentaient des entreprises, des organisations communautaires, des organisations non gouvernementales, des experts du renseignement et de la sécurité, des universités, des groupes religieux et des groupes communautaires. Bon nombre de ces intervenants ont fourni au gouvernement des documents d'opinion détaillés dans lesquels ils exprimaient leur point de vue sur l'établissement d'un RTMIE.

Bien que les consultations en ligne ont terminé le 9 mai 2023, les discussions avec les intervenants sont toujours en cours, notamment avec les provinces, territoires et organisations autochtones nationales.

Ce que nous avons entendu

Réponses en ligne

Entre le 10 mars et le 9 mai 2023, 932 Canadiens ont répondu au sondage en ligne^{Note de bas de page 1}. Mais ils n'ont pas nécessairement répondu à toutes les questions. Les répondants pouvaient s'identifier comme appartenant à l'une des sept catégories d'affiliation. Comme on peut le voir à la figure 1, une majorité de répondants se sont identifiés comme « membre du public » (50 %), et les autres principalement comme appartenant à des « entreprises » (18 %) et à des « universités » (8 %).

Figure 1: Répondants par catégorie

Le sondage était composé de six (6) questions. Les cinq premières questions étaient précédées de messages-guides qui proposaient les définitions, les exemptions et les sanctions possibles que le gouvernement pourrait utiliser dans un RTMIE. On a ensuite demandé aux répondants s'ils étaient d'accord avec ces suggestions et s'ils avaient d'autres suggestions à faire. Les questions et les réponses en ligne connexes figurent dans l'annexe A – tableau 1.

Sécurité publique Canada a analysé ces réponses à l'aide de méthodes quantitatives et qualitatives. Quantitativement, un programme informatique a lu chaque réponse et noté le sentiment de chacune d'elles. Les notes ont été attribuées sur une échelle de -1 à 1. Les notes les plus proches de 1 indiquent un sentiment positif et celles proches de -1 indiquent un sentiment négatif. L'analyse indique que le sentiment des réponses dans l'ensemble est surtout neutre. Veuillez consulter l'annexe A – tableau 2 pour en savoir plus.

Une analyse qualitative indique que la majorité des répondants ont appuyé l'établissement d'un registre. Les répondants sont généralement d'accord avec les définitions proposées aux questions 1 et 2. À la question 3, ils étaient fortement en désaccord avec l'idée qu'il devrait y avoir des exemptions légitimes à l'obligation de déclarer des activités. À la question 4, la plupart des répondants ont répondu que tous les renseignements fournis dans la déclaration devraient être rendus publics. En particulier, beaucoup ont souligné que toutes les relations financières devraient être communiquées au public. Pratiquement tous les répondants sont d'accord avec le principe de la question 6. Ils estiment que le gouvernement du Canada devrait faire observer les règles en appliquant des sanctions adaptables qui comprendront des sanctions administratives pécuniaires et des sanctions pénales.

Consultations des intervenants

Les réunions avec les intervenants ont été tenues par le gouvernement du Canada et des organisations non gouvernementales. Lors de chaque réunion, un représentant du gouvernement du Canada fournissait aux intervenants des renseignements au sujet d'un RTMIE et des considérations possibles liées à sa conception et à sa mise en œuvre. Les intervenants échangeaient ensuite à tour de rôle sur le RTMIE.

Les groupes d'intervenants appuyaient généralement la mise en place d'un RTMIE, mais bon nombre ont souligné que l'efficacité d'un RTMIE dépendrait de sa conception, de ses ressources et de sa mise en œuvre. Comme il a été question lors des consultations en ligne, les intervenants ont insisté sur le fait que le RTMIE doit s'aligner sur la Charte canadienne des droits et libertés. À l'opposé des consultations en ligne, l'appui des intervenants était presque unanime concernant les exemptions raisonnables, y compris les conseils juridiques et la représentation en justice, les activités diplomatiques et consulaires menées par des représentants accrédités et les situations dans lesquelles une personne ou une organisation mène des activités de façon transparente pour le compte d'un gouvernement étranger.

Discussion sur les thèmes clés

Définition de « mandant étranger »

Le document de consultation sur le RTMIE définissait le mandant principal comme une « entité qui est détenue ou dirigée, en droit ou en pratique, par un gouvernement étranger. Il peut s'agir, entre autres, d'une puissance étrangère, d'une entité économique étrangère, d'une organisation politique étrangère ou encore d'une personne ou d'un groupe ayant des liens avec un gouvernement étranger. » Les répondants en ligne étaient fortement d'accord avec cette définition et avec le fait que les Canadiens ont le droit de connaître l'étendue de l'influence étrangère, qu'elle soit légitime ou non, au Canada.

Dans le sondage en ligne, on demandait aux participants si d'autres organisations ou entités devraient être incluses comme mandant étranger. Beaucoup de réponses indiquaient que les entités non gouvernementales et les sociétés étrangères devraient aussi être incluses.

Les intervenants ont aussi montré leur accord avec la définition proposée, même s'ils ont soulevé des préoccupations similaires. Certains d'entre eux ont recommandé que le gouvernement détermine si les médias appartenant à des intérêts étrangers ou contrôlés par ceux-ci doivent s'inscrire au registre.

La question à savoir si le registre devait tenir compte des pays ou non a donné lieu à un débat. Un représentant de la communauté a fait valoir que l'ingérence étrangère malveillante provient d'une poignée de pays précis et que, par conséquent, seuls ces pays devraient être visés. Certains répondants en ligne ont dit que les alliés du Canada ne devraient pas être visés par le registre. Un universitaire a soutenu que les intérêts nationaux du Canada ne sont pas toujours alignés à ceux de ses alliés et qu'il serait avisé d'être informé des activités des alliés au Canada. Toutefois, la plupart des répondants ont avancé que le registre devrait s'appliquer à tous les pays de façon égale, étant donné que la transparence en affaires publiques est fortement encouragée. De plus, un registre visant seulement des pays spécifiques pourrait alimenter inutilement l'exclusion raciale et ethnique et devenir une liste noire plutôt qu'un moyen de transparence.

Portée des « activités devant être inscrites au registre »

Un RTMIE devrait mettre en lumière les activités qui pourraient influencer la prise de décision publique au Canada. Selon le document de consultation, les activités devant être inscrites au registre pourraient inclure le lobbying parlementaire, le lobbying et la défense des intérêts politiques généraux, l'activité de décaissement et l'activité de communication. Quand elles sont menées au nom d'un mandant étranger, ces activités pourraient devoir être inscrites au registre.

Comme l'a indiqué le document de consultation, les lois canadiennes ne rendent pas nécessairement bien compte des activités de communication dirigées uniquement vers les membres de la population canadienne (contrairement à celles dirigées vers les titulaires de charge publique et les politiciens canadiens). Les groupes d'intervenants ont convenu que les activités de communication, selon la définition donnée dans le document de consultation, doivent être inscrites.

Quelques répondants en ligne ont suggéré que les universitaires bénéficiant de bourses remises par des gouvernements étrangers devraient aussi devoir s'inscrire au registre. Lors d'une réunion d'intervenants, un universitaire a mis en garde que le registre ne devrait pas inclure par inadvertance de la recherche légitime, car on ne veut pas décourager la recherche sur des sujets importants.

D'autres ont souligné l'importance de la simplicité. Certains intervenants ont avancé que l'échange d'argent pourrait servir de seuil aux activités devant être inscrites. Toutefois, une autre personne a soutenu que des personnes mènent des activités d'influence pour des raisons non financières, comme pour monter dans les rangs au sein de leur gouvernement.

Ententes visant à influencer le Canada

Outre ces activités, le gouvernement du Canada a aussi mené une consultation pour déterminer si les ententes entre les mandants étrangers et les personnes agissant en leur nom devraient aussi être inscrites au registre, lorsque l'intention de l'entente est de mener des activités d'influence dirigées contre les Canadiens. On a demandé aux répondants si ces ententes devraient être explicites ou implicites, si un paiement devrait être requis pour qu'une entente doive être inscrite au registre et si une activité d'influence doit déjà être en cours pour déclencher l'obligation d'inscription au registre.

Un expert du renseignement a avancé que les ententes devraient au moins comprendre un transfert d'un paiement ou un avantage pour la personne agissant au nom d'un mandant étranger. Un membre du public a déclaré qu'une définition vague d'entente pourrait faire courir un risque à des Canadiens qui ne font qu'exprimer une opinion impopulaire et ne mènent pas d'ingérence étrangère malveillante.

Exemptions

On a demandé aux répondants et aux parties prenantes s'il existe des raisons justifiant la création d'exemptions à l'inscription obligatoire au registre? À la rigueur, les exemptions à l'inscription au registre pourraient comprendre les conseils juridiques et la représentation en justice, les activités diplomatiques et consulaires menées par des représentants accrédités et les situations dans lesquelles une personne ou une organisation mène des activités de façon transparente pour le compte d'un gouvernement étranger.

Les groupes d'intervenants ont soutenu que les exemptions devraient, en principe, être le plus restrictives possible, afin d'éviter les failles. De même, une liste d'exemptions restrictive aiderait la population et les éventuels inscrits à considérer le RTMIE comme un instrument de transparence plutôt qu'une liste noire. Ainsi, on inciterait les éventuels inscrits à s'inscrire sans peur de représailles.

Les répondants étaient en écrasante majorité contre l'idée qu'il existe des exemptions à l'inscription. La poignée de répondants qui étaient pour une liste d'exemptions préférerait aussi une liste restrictive.

Les praticiens du droit ont fait valoir que les personnes qui donnent des conseils juridiques à des gouvernements étrangers et les représentent devraient être exemptées, sur la base que toute activité juridique qui se rapporte à la Loi sur Investissement Canada et à la Loi sur la concurrence exige déjà le genre de divulgation que demande le RTMIE.

Des représentants d'un consortium d'universités ont affirmé que le gouvernement devrait créer une exemption pour les activités qui sont principalement de nature universitaire ou scolaire. Ils souhaitent que la définition de l'exemption comprenne l'enseignement et les activités de recherche, y compris la communication de résultats de recherche de quelque façon que ce soit. De même, ils souhaitent la création d'une exemption précise pour la défense des intérêts des étudiants de l'étranger et des travailleurs étrangers temporaires.

Un représentant d'un organisme communautaire a soutenu que les activités journalistiques et universitaires devraient être exemptées si la personne en question agit de façon à ce que son employeur ou l'organisme de financement soit clairement identifié comme étant un gouvernement étranger ou son intermédiaire.

Finalement, un répondant membre du public a écrit que l'inscription devrait seulement s'appliquer dans le cas du lobbying auprès de représentants du gouvernement et de politiciens, et non aux activités privées ou aux communications générales. Il a ajouté que l'inscription ne devrait pas reposer sur le pays d'origine, l'ethnie, les affiliations commerciales et de la société civile et, surtout, les opinions.

Communication de renseignements

Les consultations visaient à obtenir de la rétroaction sur le type d'information que les inscrits devraient divulguer et à déterminer si cette information devrait être publique. Les répondants en ligne ont appuyé de façon massive la divulgation publique de toute l'information. Un groupe d'intervenants, représentant un organisme communautaire, a indiqué que les inscrits devraient être tenus de respecter des exigences en matière de communication de renseignements semblables à celles énoncées au paragraphe 5(2) de la Loi concernant le lobbying, et d'inclure la communication de détails personnels pertinents et nécessaires qui encouragent la conformité et la responsabilisation. Les intervenants ont aussi convenu que le registre devrait demander les détails précis des activités entreprises. 

Conformité

Une écrasante majorité de personnes ayant répondu en ligne sont d'accord pour que des sanctions soient prévues pour la non-conformité et qu'elles soient progressives. De nombreux répondants ont indiqué que les sanctions pécuniaires à elles seules pourraient ne pas dissuader les personnes ou les entités fortunées. Certains intervenants en ont convenu et ont indiqué que, par exemple, les grandes entreprises pourraient mieux résister aux sanctions pécuniaires que les petites et moyennes entreprises, les ONG, les universités ou les particuliers. L'impartialité du RTMIE pourrait alors être remise en question.

Une organisation représentant la collectivité a recommandé que le Canada crée un poste de commissaire à l'ingérence étrangère, s'apparentant au poste de commissaire au lobbying. Elle recommande que ce commissaire établisse un code de conduite énonçant clairement ce qui est attendu du personnel diplomatique et consulaire, y compris les obligations de déclaration.

Les enquêtes et l'application de la loi constituent aussi un défi. De nombreux répondants ont indiqué que, même si le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) dispose des outils nécessaires pour enquêter sur les violations du RTMIE, il pourrait se buter à des obstacles pour ce qui est de communiquer ses constatations aux organismes d'application de la loi et aux responsables des poursuites. L'utilisation du renseignement pourrait constituer un défi dans la mise en œuvre du RTMIE. Un ancien praticien du renseignement fait valoir que l'article 19 de la LSCRS devrait être modifié de façon à pouvoir communiquer le renseignement plus facilement aux responsables de l'application de la loi et à d'autres secteurs de la société, y compris les municipalités, les universités et les entreprises.

Établir un lien de confiance

De nombreux répondants ont souligné que le succès du RTMIE dépend de la compréhension qu'ont les éventuels inscrits du processus de déclaration et des implications de la déclaration, ainsi que de l'assurance que le RTMIE n'imposera pas un fardeau indu sur les relations légitimes entre les parties et les inscrits. Selon certains répondants, un mécanisme de plainte et de recours pourrait atténuer les préoccupations du public selon lesquelles le RTMIE pourrait être utilisé comme outil pour cibler injustement certaines diasporas au sein du Canada. Certains groupes représentant la collectivité ont fait valoir que les documents de sensibilisation au RTMIE devraient être disponibles dans des langues autres que le français et l'anglais. Ils ont aussi recommandé que les responsables gouvernementaux qui régissent le RTMIE soient formés avant d'interagir avec les diverses diasporas du Canada.

Conclusion

Merci à tous ceux qui ont collaboré avec le gouvernement du Canada dans le cadre du processus de consultation en ligne et auprès des parties prenantes. Vos précieuses contributions serviront à éclairer la conception d'un éventuel registre pour la transparence en matière d'influence étrangère pour le Canada. Le gouvernement du Canada a sincèrement apprécié le temps et les efforts consacrés à fournir des commentaires sur cette importante initiative.

Annexe A : tableaux 1 et 2

La note attribuée au sentiment qui se dégage d'un document indique l'impression générale d'une réponse et non si les répondants appuient ou non l'établissement d'un registre.

Date de modification :

2023-11-24